Obblighi assicurativi e rischi “catastrofali”. La strada giusta per la lotta al climate change?

di Lorenzo Delcuratolo*

La novità. Con la Legge di Bilancio 2024 (L. del 30 dicembre 2023, n. 213) è stato introdotto, per la prima volta nel quadro normativo italiano, l’obbligo assicurativo per i rischi derivanti da eventi catastrofali quali sismi, alluvioni, frane, inondazioni ed esondazioni.

La previsione si inserisce nel quadro delle misure quantitative per la realizzazione degli obiettivi programmatici, in linea con le linee politiche europee e internazionali nella lotta al cambiamento climatico e all’eliminazione o, comunque, attenuazione, delle relative conseguenze sul piano economico e sociale. Tali forme di copertura assicurativa, infatti, rappresentano uno degli strumenti a disposizione di imprese e Stati atti alla definizione e all’attuazione di politiche improntate ai princìpi di sostenibilità, economicità e trasparenza, nonché all’implementazione dei fattori ESG. Tutto ciò si pone in linea con gli obiettivi fissati dalla comunità internazionale attraverso l’Accordo di Parigi e l’Accordo ONU 2030 e dall’Unione europea attraverso la normativa c.d. “Solvency II” (direttiva 138/2009/CE, poi integrata dal regolamento (UE) 1256/2021), la pubblicazione del Libro Verde sull’assicurazione dei rischi derivanti dalle calamità naturali e causate dall’uomo nel 2013 (i cui obiettivi oggi sono confluiti nel piano Next Generation EU e, per l’effetto, nel PNRR) e dal Green Deal EU

L’intervento rappresenta un importante punto di svolta nella gestione, da parte dell’ordinamento italiano, del rischio c.d. “catastrofale”. Fino ad oggi, infatti, l’Italia rientrava tra gli Stati europei ancora privi di un sistema di gestione razionale e programmatica dei rischi derivanti da fenomeni catastrofali.

            Analisi della disciplina. È opportuno, quindi, illustrare brevemente gli aspetti più rilevanti della disciplina, contenuta nei commi 101-111 dell’art. 1. Essa si rivolge alle imprese con sede legale in Italia e a quelle aventi sede legale all’estero con una stabile organizzazione in Italia, tenute all’iscrizione nel Registro delle imprese. Come anticipato, per queste si configura l’obbligo di stipulare, entro il 31 dicembre 2024, contratti assicurativi a copertura dei danni «direttamente» cagionati da calamità naturali ed eventi catastrofali verificatisi sul territorio nazionale. In particolare, le polizze avranno ad oggetto i danni subiti da una specifica categoria di beni, ossia le immobilizzazioni materiali previste dall’art. 2424, co. 1, c.c. alla sezione Attivo, voce B-II, numeri 1, 2 e 3), ossia terreni e fabbricati, impianti e macchinari, attrezzature industriali e commerciali. Con riferimento al rischio da assicurare, il legislatore definisce quali eventi c.d. “catastrofali” i sismi, le alluvioni, le frane, le inondazioni e le esondazioni.

La Legge di Bilancio, pur rinviando a successivi decreti ministeriali per la definizione delle modalità attuative ed operative degli schemi di assicurazione da implementare (comma 105), fornisce una generale ricognizione dei punti fondamentali della disciplina, soffermandosi, in particolare, su tre aspetti: 

  1. la determinazione delle conseguenze, in capo all’assicurato e all’assicuratore, derivanti dall’inadempimento dell’obbligo di assicurazione (commi 102, 106 e 107); 
  2. l’individuazione delle modalità e dell’ampiezza della copertura assicurativa (comma 103); 
  3. la previsione ex lege di soglie massime ai limiti di scoperto o franchigia e l’applicazione di premi proporzionali al rischio (comma 104). 

Nello specifico, con riferimento al punto sub 1), l’inadempimento dell’obbligo assicurativo viene valutato, lato assicurato, ai fini dell’assegnazione alle imprese di contributi, sovvenzioni o agevolazioni di carattere finanziario a valere su risorse pubbliche, anche con riferimento a quelle previste in occasione di eventi calamitosi e catastrofali. Lato assicuratore, invece, il rifiuto o l’elusione dell’obbligo a contrarre è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da un minimo di Euro 100.000,00 ad Euro 500.000,00, irrogata dall’IVASS.

Quanto al punto sub 2), è stabilito che le imprese di assicurazione possono offrire tali forme di copertura sia assumendo direttamente l’intero rischio, sia in coassicurazione, sia in forma consortile mediante una pluralità di imprese. In quest’ultimo caso, il consorzio dovrà essere registrato e approvato dall’IVASS, valutatane la stabilità.

Con riferimento, infine, al punto sub 3), viene determinata una soglia massima non superiore al 15% del danno per la previsione di eventuali scoperti e franchigie, oltre all’applicazione di premi proporzionali al rischio. Tali soglie, ad ogni modo, possono essere aggiornate periodicamente con successivi decreti ministeriali, previo confronto con l’IVASS.

La disciplina, inoltre, al fine di garantire un’efficace gestione dei portafogli gestiti dalle imprese di assicurazione per la copertura dei danni in oggetto, stabilisce una forma di supporto da parte dello Stato, attraverso la SACE S.p.A. In particolare, SACE è autorizzata a concedere, a condizioni di mercato, una copertura fino al 50% degli indennizzi che verranno erogati dagli assicuratori e riassicuratori, fino ad un massimo di 5.000 milioni di Euro per l’anno 2024 e, per ciascuno degli anni 2025 e 2026, non superiore all’importo maggiore tra 5.000 milioni di Euro e le risorse libere, al 31 dicembre dell’anno immediatamente precedente, non impiegate per il pagamento degli indennizzi nell’anno di riferimento e disponibili sulla contabilità del Fondo istituito con il d.l. 8 aprile 2020, n. 23 (c.d. “Decreto Liquidità”) nell’ambito delle misure temporanee per il sostegno alla liquidità delle imprese. A tal fine, nell’ambito del predetto Fondo, è stata istituita una sezione speciale, con dotazione iniziale di 5 miliardi di Euro che verrà successivamente alimentata con le risorse finanziarie periodicamente versate dalle imprese di assicurazione alla SACE.

Considerazioni. L’intervento normativo introduce notevoli elementi di novità, soprattutto tenuto conto della peculiare natura dei rischi c.d. “catastrofali”, i quali si differenziano dai rischi tradizionali comunemente assicurati in quanto possono produrre effetti dannosi plurimi, cioè contemporaneamente su una più o meno vasta pluralità di interessi esposti. Tradizionalmente esclusi dalla copertura assicurativa, alla luce dei princìpi espressi dall’art. 1912 c.c., per talune categorie di rischi “catastrofali”, in particolare proprio i rischi connessi alle calamità naturali, il legislatore ha da tempo riconosciuto la loro assicurabilità, seppur con necessari accorgimenti atti ad evitare un eccessivo impatto finanziario sulle imprese di assicurazione (ad esempio, la previsione di riserve tecniche ed in particolare delle riserve di perequazione ex art. 37, comma 7, Codice assicurazioni private). Tuttavia, l’eccessiva onerosità di tali rischi (derivante principalmente dalla difficoltà di determinazione del rischio in sé, oltre che all’elevato numero di indennizzi che le compagnie assicurative dovranno erogare contemporaneamente nel momento in cui si verifica il singolo sinistro, ragion per cui si discute se possa effettivamente parlarsi di rischio statisticamente valutabile) ha di fatto impedito una concreta diffusione dei prodotti assicurativi a loro copertura; tanto è vero che le imprese di assicurazione tendenzialmente fanno impiego dello strumento della riassicurazione, ovvero dei c.d. “derivati climatici” (ad es. Cat futures e Cat options call).

La formulazione della normativa suscita negli operatori del diritto alcune domande circa la portata applicativa e operativa delle polizze in questione. Oltre all’introduzione di limiti all’autonomia contrattuale delle parti nella previsione di eventuali scoperti o franchigie, il fatto che sia stata espressamente indicata la categoria di beni per il cui rischio di danno è doveroso stipulare una polizza a copertura da eventi catastrofali, preclude la possibilità che tali polizze vengano previste anche a copertura dei danni subiti da altre categorie di beni? E ancora, ferma restando la necessità di individuare quali siano i danni “direttamente” cagionati da calamità naturali, il fatto che i danni presi in considerazione dal legislatore siano solo quelli appena citati, esclude la possibilità che vengano stipulate polizze anche a copertura di quei danni che, pur non essendo diretta conseguenza di un evento catastrofale, comunque discendono da esso, seppur indirettamente (ad es. la perdita economica derivante dal mancato raccolto)? Ma soprattutto, la classificazione degli eventi “catastrofali” proposta in questa sede dal legislatore appare quantomeno ristretta rispetto alla più ampia categoria elaborata nel corso degli anni dalla dottrina e dalla giurisprudenza e pone ulteriori dubbi circa la possibilità di una sua espansione che tenga anche conto di fenomeni non solo climatici, ma anche ad esempio pandemici; in questo senso, il fatto che il Fondo indicato per offrire supporto alle imprese assicurative sia lo stesso istituito per il sostegno alle imprese in difficoltà durante la pandemia da Covid-19 è un elemento più che suggestivo.

Infine, la previsione del sostegno da parte dello Stato attraverso la messa a disposizione di garanzie a copertura dell’esposizione delle compagnie assicurative pone, sin d’ora, una serie di problematiche relative all’effettiva sostenibilità economica del meccanismo assicurativo, che ad oggi si basa su modelli di polizze “tradizionali” non adeguati a soddisfare la domanda di assicurazione di rischi c.d. “catastrofali” in linea con i princìpi di corretta e prudente gestione dell’impresa di assicurazione. Ed infatti, oltre a rappresentare un elevato carico economico sulla spesa pubblica, il rischio principale è quello del c.d. “charity hazard”, che potrebbe spingere le compagnie assicurative a contrarre polizze anche a condizioni antieconomiche o, comunque, eccessivamente onerose (anche in termini di rischio), potendo queste fare affidamento al sostegno da parte dello Stato. Per questa ragione, il supporto garantito attraverso SACE S.p.A. dovrebbe quantomeno reputarsi temporaneo, fino a che, attraverso l’implementazione di nuovi modelli assicurativi, come ad esempio quello delle polizze parametriche (index-based insurance) possa garantirsi un sistema efficace ed efficiente, che possa garantire, da un lato, un’effettiva copertura assicurativa per i rischi in esame e al contempo, dall’altro lato, evitare un ulteriore pregiudizio alle economie nazionali.


* Trainee lawyer. Dottorando di ricerca della Luiss Guido Carli.

Si può scaricare da qui il PDF della notizia e la legge commentata.

Earth melting into water
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